随着城市现代化、品位化、特色化进程的加快和城镇化建设力度的加大，适应城市发展的需要，强化城市管理工作，显得越来越重要。传统的管理办法已难以适应新的、高层次的管理要求，难以满足“快捷高效、全天候、全方位”的管理要求。在这种情况下，城市精细化管理概念应运而生并逐渐运用于工作实践。

一、我市城市管理工作仍处于初级阶段

我市现建成区面积36平方公里，城区人口12万，城市化水平达到48%。市城市管理行政执法局现有执法人员47人，担负着在城区范围内城市市容和环境卫生管理、户外广告管理等任务以及城市规划管理、城市绿化管理、市政及公用事业管理、环境保护管理、工商行政管理、公安交通管理等方面的行政处罚权。近年来，我市以效能提升、实现可持续发展为目标，努力改善城市环境，积极开展城市环境综合治理，集中整治“三种经营”（占道经营、店外经营、流动经营），引导商户进店、归市经营，努力实现“双退一还”。采取多种方式规范户外广告和取缔灯箱广告，亮化光亮工程，广泛争取广告企业和广大市民对户外广告设置规划的意见、建议，把政府的工作目标与企业利益、人民群众利益兼顾，努力使户外广告设置科学化、规范化、人性化。加大对乱贴乱画整治和督查力度，将路段分包到人，明确责任，有效遏制了“城市牛皮癣”的高发态势。

二、我市城市管理中存在的主要问题

（一）法律法规不完善。主要表现为：一是立法滞后性。我国现行城市管理的有关条文散见于其他法律、法规中，没有一部独立完备的城市管理法律。“从1997年全国第一个综合执法试点建立到现在，城市管理队伍已经经过了13年多的发展，但是到目前为止，全国仍然没有一部专门针对城市管理综合执法的独立的法律文件产生。”而在适用过程中，一些法律条款过于笼统、原则，许多具体问题未做明确规定或不合时宜，使城管执法处于依法行政与无权执法的矛盾当中。如赤膊现象，影响了城市的市容，但要对其进行管理和处罚时，还没有相关的法律依据；二是缺乏可操作性。许多管理法规对某些行为只有禁止性条款，没有详细的处罚规定或细节规范比较模糊，导致执法工作难于落实。可操作性不强还突出表现为对某一违法行为，有的法规或规章有禁止规范却无处罚依据，有的法规有处罚依据而无禁止规范，有的禁止规范不明确，有的处罚依据欠充分等。三是缺乏强制性。当前我市城市管理中存在着一个突出的问题，就是缺乏有效的强制手段。由于现行城管法律法规未赋予相应的强制手段，在处理违章时，如果相对人拒不配合或不予承认，就显得非常被动。

（二）执行困难制约精细化管理水平的提高。 能不能有效执行事关精细化管理能否取得成效的关键，在城市精细化管理过程中，常常因各种原因难以执行难。其执行难的原因主要有：一是社会深层次矛盾。如就业形势严峻，社会保障制度不完善等因素导致流动摊贩反反复复难以根治。今年来我市城市管理街面行政执法约 5 万起，但其中有 8000余起属于同一问题的多次反复，经常是上午刚清理了一个无证摊点，下午又在马路对面出现。二是执法手段落后，取证困难。目前，我市城市管理行政执法的方式仍停留在运动式管理、粗放式管理上，缺乏先进的管理手段。三是执法保障体系尚不健全。城管执法的难点是一些弱势群体，这些人谋生心切，遵守城市管理法规的意识不强，执法人员执行公务时往往难以得到他们的谅解和配合，城市管理的强制扣押容易激化矛盾，有时阻挠、抵制，严重者甚至围攻、谩骂、殴打城管执法人员。四是城市规划及基础设施建设缺乏超前意识。“城市管理在政府部门中行使“末端治理”的职能，也就是对前期政策不完善条件产生的问题进行修正，因此，就非常容易产生治标不治本的结果。” 一般来讲，在城市规划和建设不科学情况下，光靠管理是难以出成效的。如现有的集贸市场和便民摊点群难以满足商户和居民的需求，市场、商业网点布局的不合理，都给乱设摊点创造了一定的生存空间，严重影响了城市精细化管理的实施。

（三）可支配资源不足影响精细化管理有效运转。 在城市精细化管理过程中受到各种条件的制约，这在解决城市管理中一些“老大难”问题显得尤为突出。目前我市执法局在精细化管理中遇到的可支配资源不足主要表现为：一是执法力量不足。随着城市化建设和社会经济的迅速迅猛，城区面积不断扩大，而城市管理执法人员相比之下没有相应的增长，给城市管理带来了困难。与此同时，由于体制和机制的原因，街道、社区、居委会缺乏城市管理的压力和动力，在城市管理工作中的基础性作用没有得到应有的发挥。执法队员除需履行法定执法职责外，还须完成市政府临时下达的其他工作任务，人力、物力捉襟见肘。二是经费、设备短缺。由于城市精细化管理线长、面广，情况复杂、违法违章普遍，市区清洗小广告、覆盖乱涂写、户外广告规范和违章建设拆除都需要相当一部分资金和设备。为此，执法人员虽投入了大量的精力进行管理和整治，但收效并不明显，要使这些乱点的市容迅速改观，必须要有大量的人力物力投入。

（四）精细化管理机制不健全。一是管理缺乏预见性。当前在精细化管理过程中，执法人员将大量的精力花在突击检查、集中整治和事后查处上，缺乏管理的前瞻性、预见性和主动性，没能很好地从源头加以控制。以设置店招为例，如果执法人员在商户设置店招时，及时告知店主需要办理什么手续，讲明店招的规格、内容等方面的要求，就能减少了不必要的损失，又能做到统一标准、统一设计，从源头最大限度地减少了对市容的影响。二是部门联动机制不健全。从事城市管理工作的部门较多，加上各部门的工作侧重点和法律依据不同，因而造成了职责分化、执法信息不对称、各自为政，导致在工作上不予支持、配合等现象。另外，执法人员在查处违法违章现象时，想让相关部门出具当事人是否取得许可手续的证明材料，通常比较困难。三是精细化管理标准体系落后。目前还没有一套科学、系统、完整的精细化管理指标体系。没有针对街景容貌、园林绿地、环境卫生、广告设置及便民摊点的具体状况制定相应的管理标准。

三、加强和提升城市精细化管理工作的建议

城市管理要运用有限的资金，“花小钱、办大事”，进一步提高城市资源共享力，促进城市管理向精细化、精品化发展，提高城市发展水平。

（一）加强宣传，营造良好社会氛围。通过电台、电视、报纸和组织宣传活动等多种方式，大力宣传创建知识、文明知识、环境卫生知识等，城市管理部门要加大城市管理法规宣传力度，反映城市管理的有益成果，切实提高居民群众的整体素质，形成全社会支持城市管理的舆论导向。积极组织引导开展争创活动，提高全民参与城市管理的主动性与自觉性。建立政府督导、部门督察、舆论监督、社会投诉的立体监督机制，通过实行政务公开、居民投诉、新闻舆论曝光等方式，将执法程序、执法标准、执法要求、执法结果置于群众的监督之下，不断提高居民对综合执法的理解、支持和信任度。要有计划、有针对性地加强城管队伍的法律法规和业务技能岗位培训，规范队员的执法行为，增强执法责任意识，提高执法效能，打造一支文明、廉洁、勤政的城管执法队伍。

（二）以建促管，加快城市管理的配套设施建设。加强农贸市场、便民摊点群、停车场、洗车场等场（点）的规划布点与建设。完善城区交通标志标线，实行车辆归场归点停放，加强城区交通静、动态管理。要将市场建设纳入城市整体发展规划中，本着“管理优先”和“谁投资，谁受益”的原则分批实施，做到“堵”“疏”结合，有“堵”有“疏”，缓解城区管理压力。

（三）强化执法，进一步提高执法监督水平。一是进行城市管理行政综合执法，集中行使行政处罚权，改变目前城市管理部门管理职能缺位的现状。对一些图谋个人利益的违章业户要加大打击力度，通过强制措施，规范提高市民群众的自觉意识。二是要合理安置便民服务摊点，可以将城区主要道路两侧划为禁止区，严禁任何摊点占路经营或店外经营；将道路边角、小街巷设为控制区，合理设置一些便民性服务摊点，统一定点设置，统一管理标准，使城市管理工作更趋人性化和社会化。三是设立信息发布栏，清除“牛皮癣”一类的野广告，方便居民发布信息。统一设计户外广告设置方案，并按要求把好审批关和设置关，充分考虑广告的设置档次、亮化效果，实现户外广告设置规范管理。

（四）智慧城管，提高城市管理智能化水平。通过建设数字化城市管理系统，建立城市管理的“确责、履责、问责”机制，实现对城市管理工作中各类问题的“快速发现、精确定责、及时处置、有效监督”。以管理体制创新为核心，实现政府公共信息资源的整合和共享，逐步形成职责明确、齐抓共管、监督有效、群众满意的“大城管”工作格局。从乳山市城市管理的实际出发，站在不断满足市民基本生活需求，构建和谐社会，加强党的执政能力建设的高度，以“群众得实惠、管理出实效”为价值取向，通过条块联手、整合资源、再造流程、强化监督指挥功能等手段，大力推进城市管理的现代化，使城市管理中的作业（服务）、管理、执法、监督等四个环节真正形成有机衔接、科学合理、高效有序的闭合系统，全面提升城市综合管理的能力与水平。借助现代信息技术，整合城市管理资源，与市民服务热线共享平台，搭建乳山市数字化城市管理信息系统平台，创建城市综合管理新模式，实现城市管理的信息化、标准化、动态化，做到及时发现、处理与解决城市运行中出现的多种问题，逐步建立分工明确、责任到位、沟通快捷、反应快速、处置及时、运转高效的城市综合管理长效机制。

（五）市场化运作，减少管理成本，提高管理效能。在城市管理工作中，摆摊设点一直是难点、热点 和焦点问题。摊点流动性、低成本、便民性的特点，是城市管理不可回避、不言轻松的话题，也是普通群众与城市管理者看法不一甚至某种程度产生对立的领域，如何在目前的保障民生和城市管理之间找到一个合适的“临界点”，区分情况，合理化解这一矛盾难题，既能解决部分城市低收入家庭的“吃饭问题”， 又能维护城市市容环境的“面子问题”，是摆在城市管理者面前的一道永恒课题。一是统筹考虑城区道路交通状况、市民购买需求、摊点经营习惯等因素，以不影响周边环境和通行秩序为标准，在城区适当位置设置规范化的便民摊点群、季节性摊点群、临时性摊点群，尽最大努力增加摊点经营位置，缓解执法工作压力。二是对便民摊点群的经营管理权进行出让。采取招标出让的方式，引入第三方服务机构，由专业的市场管理经营公司接手便民摊点群的经营和管理，自主经营、自负盈亏，执法局对其经营管理情况进行监督检查。通过这种方式，专业公司成为“运动员”，执法局由原来的“运动员+裁判员”变成“裁判员”，职责权限、分工明确，有利于减少管理成本、提高管理效能。

（六）统筹兼顾，建立健全精细化管理机制。 精细化管理，必须有一套全面具体、迅速有效的机制来保障。方能确保把工作做精、做细、做实。一是建立快速反映机制。建立起由行政执法中队、城市协管员、社区干部、社区保安、志愿者参加组成快速反映机制网络。及时发现，及时处理在精细化管理中出现的违章问题。同时，保持严格的日常巡查制度，发现占道经营、流动摊点、违法建设、乱张贴小广告、违章设置广告牌等问题能够在最快的时间内及时得到纠正和处理，把问题解决在萌芽状态。二是完善目标管理考核体系。在明确精细化管理对象的基础上，结合每个执法人员的责任管辖区域把分解后的工作目标任务分解为每个人的具体工作目标任务。通过量化考核指标，科学设置考核项目，合理分配各项目标任务，使之更加明确和具体。通过公开考核内容、集体讨论等方式增强透明度和参与度，保证目标考核制度得到有效落实。三是建立精细化管理的标准化体系。推进精细化管理标准化体系建设，首先流程要有标准。细化管理的精髓在于各种业务流程的细化、标准化。每一种行为都有其合理的表现方式，如何做，何时做，做到什么程度，都要在管理制度上做出明确规定。其次，绩效标准应当适度，就是说制定的标准要具有一定的难度，但是经过努力又是可以实现的。根据目标激励理论，目标太容易或者太难，对工作人员的激励效果都会大大降低，因此绩效标准的制定应当在执法人员可以实现的范围内确定。四是建立部门间的联动机制。“公共政策目标的实现既不能靠相互隔离的政府部门，也不能靠设立“超级部门”，唯一可行的办法是用围绕特定的政策目标，在不取消边界的前提下实行跨部门的合作。”根据目前的职能划分，要想达到标本兼治的效果，还须得到许可部门的支持与配合。这就需要建立信息互通、相互协作的工作机制，而这种协作机制须得到政府明确规定。

（七）标本兼治，构建城市管理的长效体制。城管执法工作的长期性和艰巨性要求我们工作必须改变以往那种头痛医头、脚痛医脚的工作方式，真正形成一套结构合理、程序严密、执行顺畅的工作机制。一是要按照“条块结合”的原则，将城区背街小巷、居民小区、城乡结合部、城区出入口等死角全部纳入城市工作的统一管理，消除城区主要干道同背街小巷 “两层皮”现象。二是城市管理工作要引入竞争机制，严格管理标准，改变城市初级管理模式，切实建立城市长效管理模式。三是要以“属地管理”为抓手，完善“门前三包”责任制。从“门前三包”工作的组织、督查、考核、评比入手，制定相应的制度和切实可行的措施，加强监督检查，严格考核与奖罚机制。四是要突出和谐管理、服务管理，针对不同的管理对象，采取人性化措施，把城管与社区服务结合起来，寓服务于管理，发挥辖区单位和市民的作用，形成城市管理的合力。五是要突出依法管理、科学管理，学习借鉴北京东城区先进的数字化城市管理经验，逐步建立信息化城市管理系统，形成全方位、高效率运行的城市管理模式，不断提升城市管理的精细化水平。

乳山市城市管理行政执法局

2015年3月3日