乳山市人民政府办公室关于进一步规范运用政府和社会资本合作模式的实施意见

乳政办发〔2018〕30号

各镇人民政府，市政府各部门、单位，滨海新区、经济开发区、城区街道办事处，各市属国有企业：

为进一步做好政府和社会资本合作（PPP）工作，确保规范实施、有效防范风险，根据《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）、《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财金办〔2017〕92号）、《关于进一步规范政府和社会资本合作（PPP）切实防范政府债务风险的通知》（鲁财金〔2017〕52号）、《转发<财政部关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知>的通知》（鲁财金〔2017〕77号）等文件精神，结合我市实际，现就进一步规范运用政府和社会资本合作（以下简称PPP）模式提出以下实施意见。

一、总体要求

（一）指导思想。按照中央、省、威海市决策部署和市委、市政府工作要求，改革创新公共服务机制和投入方式，厘清政府和市场边界，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，鼓励和引导社会资本积极参与基础设施和公共服务领域建设。提高公共服务供给质量和效率，为广大人民群众提供优质高效的公共服务，推动经济社会持续健康发展。

（二）基本原则。

1.依法治理，重诺履约。树立契约精神,坚持平等协商、互利互惠、诚实守信、严格履约，通过合同正确表达政府和社会资本意愿，合理分配风险，妥善履行义务，有效主张权利。

2.利益共享，风险分担。在兼顾效率与公平的基础上，统筹考虑社会资本的合理收益预期、政府的财政承受能力及使用者的支付能力，设置合理回报，形成收益约束，防止任何一方过分受损或超额获益。科学合理设计项目风险分担机制，项目建设、财务和运营维护等商业风险由社会资本方承担，法律、政策和最低需求风险由政府承担。

3.积极稳妥，规范运作。依法、规范、高效推进PPP项目实施，通过政府采购方式择优选择合作伙伴，坚持必要、合理、可持续的财政投入原则，防止政府支出责任过重加剧财政负担。严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债，不得以借贷资金出资设立各类投资基金；不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金；不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失；不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益；不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。

4.注重绩效，强化监督。建立政府、公众共同参与的综合性评价体系，建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期管理机制，将政府付费、使用者付费与绩效评价挂钩，并将绩效评价结果作为调价的重要依据，确保实现公共利益最大化。加强政府监管，鼓励各利益相关方以多种形式参与监督，依法充分披露PPP项目实施相关信息，保障公众知情权。

（三）发展目标。立足于加强和改善公共服务，形成有效促进PPP模式规范健康发展的制度体系，培育统一规范、公开透明、竞争有序、监管有力的PPP市场。依据国家宏观调控总体要求和我市国民经济和社会发展规划，编制PPP项目开发计划，明确计划内的重大项目，并与中期财政规划相衔接，统筹安排、规范使用各类政府投资资金，促进已落地、推进中PPP项目规范有序发展。

二、适用范围及操作模式

（一）适用范围。政府和社会资本合作模式主要适用于投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高的基础设施及公共服务领域，主要包括：交通运输、市政工程、环境保护、保障性安居工程、农业、林业、水利、医疗、卫生、养老、教育、科技、文化等。为加大PPP模式推广应用力度，在中央财政给予支持的公共服务领域，可根据行业特点和成熟度，探索推进两个“强制”试点：一是在垃圾处理、污水处理等公共服务领域的新建项目，要“强制”应用PPP模式；二是其他中央财政给予支持的公共服务领域，对于有现金流、具备运营条件的项目，要“强制”实施PPP模式识别论证，鼓励尝试运用PPP模式，注重项目运营，提高公共服务质量。

（二）操作方式。政府授权项目实施机构根据项目实施周期、收费定价机制、投资收益水平、风险分配基本框架和所需要的政府投入等因素，合理选择建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）、转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）等方式运作。

（三）付费机制。PPP模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，一般在10年以上、30年以下。付费机制分为使用者付费、政府付费、可行性缺口补助三种付费方式，由政府指定或授权的职能部门、事业单位与社会资本签订项目合作协议，社会资本可依法设立项目公司，政府可指定相关机构依法参股项目公司，共同参与项目前期论证、中期建设、后期运营等，利益共享、风险分担，实现项目公益性和盈利性的统一。

三、规范推进PPP项目实施

（一）项目识别。

1.项目发起。行业主管部门和市直其他有关部门、单位及市管国有企业可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建和改扩建项目、存量公共资产项目中遴选PPP项目，提出项目可行性方案，向市财政局、发改局申报。其中，涉及市管国有企业的存量资产改造项目应同时征求市国资局意见。项目可行性方案包括项目基本情况、可行性分析、初步实施安排、财务测算等内容。

由市财政局、发改局会同项目主管部门，结合滚动投资计划、便民利民实事，对潜在PPP项目进行评估筛选，确定备选项目，并根据筛选结果制定项目年度开发计划。

2.财政评价论证。市财政局会同相关部门对项目可行性方案进行物有所值评价和财政承受能力论证。借鉴物有所值（VFM）评价方法，综合考虑公共服务需要、责任风险分担、项目产出质量、关键绩效指标、支付方式、融资方案和财政补贴等要素，从定性和定量等方面开展评价工作，找好项目利润点，确保利润率保持在合理范围。对政策付费或补贴的PPP项目，要开展财政承受能力论证，识别和测算项目的各项财政支出责任，科学评估项目对财政支出的影响，严格控制支出规模，有效防范和控制财政风险。通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，方可进行项目前期准备，其财政支出责任纳入财政预算统筹安排；未通过论证的项目，不得采用PPP模式。

3.提出拟采用PPP模式的申请。通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，项目主管部门可向市政府提出拟采用PPP模式的申请，请示报告内容包括项目名称、投资规模、建设内容、采用模式，实施安排包括实施机构、政府方出资代表安排等。经市政府同意拟采用PPP模式的项目，由市政府授权确定实施机构和政府方出资代表，负责项目准备及实施等工作。

（二）项目准备。

1.编制实施方案。经市政府同意拟采用PPP模式的项目，项目实施机构应根据前期论证情况，在完成规划设计方案的基础上组织编制项目实施方案。项目实施方案包括：项目名称及基本情况、项目实施机构、项目基本经济指标、合作伙伴应具备条件、风险分配基本框架、项目运作方式、交易结构、合同体系、监管架构、采购方式选择、产出标准和绩效指标及应当明确的其他事项。项目主管部门应同步开展项目立项、规划、用地、环评等前期工作。

2.市场测试。为保证项目获得大多数社会资本的充分响应，了解社会资本的投资需求、意见建议，可根据项目实际情况委托咨询机构进行市场测试，根据测试结果进一步修改完善项目实施方案，保障项目顺利落地、有效实施。

3.审核验证实施方案。市财政局、发改局、审计局等部门会同项目实施机构建立项目联评联审机制，对项目审批、立项、实施方案及财政评价论证结果进行联合评审验证。其中，对特许经营项目进行评审时，联评联审机制应根据项目特点增加市国土局、规划局、环保局等部门共同审查。

通过审核、验证的，项目实施方案由项目实施机构提报市政府常务会议研究；物有所值评价报告审核意见由市财政局会同项目主管部门出具；财政承受能力论证报告审核意见由市财政局出具。未通过审核、验证的，对实施方案调整后重新评审、验证，经重新审核、验证仍不能通过的，不再采用PPP模式。审核、验证工作应聘请包括财政、资产评估、会计、金融以及行业、工程技术、项目管理和法律等方面的专家参加。

（三）项目采购。

1.公平择优选择社会资本方。项目实施机构根据《招标投标法》《政府采购法》等法律法规和《财政部关于印发政府和社会资本合作项目政府采购管理办法的通知》（财库〔2014〕215号），规范设置投资准入门槛，对各类投资主体同等对待，对民营资本不得单独设置附加条件。通过公开招标、竞争性谈判、竞争性磋商等竞争性方式，公平择优选择具有相应投资能力、管理经验、专业水平、融资实力并且信用状况良好的社会资本作为合作伙伴。项目采购应当实行资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争。采购结果确认谈判工作组成员和数量由项目实施机构确定，但应至少包括财政预算管理部门、行业主管部门代表以及财务、法律等方面的专家。涉及价格管理、环境保护的PPP项目，谈判工作组还应包括价格管理、环境保护行政执法部门代表。同时，要做好采购信息公开工作，维护采购活动的公平、公开、公正。

2.加强合同管理。按照《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号）要求，项目实施机构与社会资本方依据“权责对等、激励相容”的原则，科学设计并签订项目规范合同，明确项目的产出说明和绩效要求、收益回报机制、退出安排、应急和临时接管预案等关键环节，实现责权利对等。合理设置关于期限变更（展期和提前终止）、内容变更（产出标准调整、价格调整等）、主体变更（合同转让）等灵活调整机制，为项目执行预留调整和变更空间。在项目合同中，应特别注明特殊条件下导致的项目中止、临时征用等应急预案有关条款。同时，健全合同争议解决机制，依法积极协调解决争议。确需变更合同内容、延长合同期限以及变更社会资本方的，由政府和社会资本方协商解决，但应当保证公共服务的持续性和稳定性。

（四）项目执行监管。

1.项目实施运营。项目实施机构会同财政等部门监管PPP项目各方按照合同约定，按时足额出资设立项目公司，项目公司应保证按时完成项目融资并履行建造、运营、维护和移交等合同义务，确保工程质量。项目运行期间，项目公司依约提供安全、优质、高效、便利的公共服务，并定期对项目设施进行检修和保养，保证设施正常运行。

2.项目支付履约。项目合同中涉及的政府支付义务，财政部门要结合中长期财政规划统筹考虑，纳入本级政府预算，按照预算管理相关规定执行。财政部门和项目实施机构应建立PPP项目政府支付台账，严格控制政府财政风险。政府综合财务报告制度建立后，PPP项目中的政府支付义务应纳入政府综合财务报告。

项目实施机构应根据项目合同约定，监督社会资本投资人或项目公司履行合同义务，定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报，并报财政部门备案。

政府有支付义务的，项目实施机构应根据项目合同约定的产出说明，依据实际绩效按合同规定支付，并执行约定的奖惩措施。设置超额收益分享机制的，社会资本投资人或项目公司应及时足额向政府支付超额收益。

3.项目绩效评价。项目实施机构应树立“全生命周期”管理理念，每3至5年对项目进行中期评估，重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性，及时评估已发现问题的风险，制定应对措施，并报市财政局、发改局及相关行业主管部门备案。行业主管部门要加强对项目建设质量、运营标准和安全的监督，保障公共产品的质量、效率和延续性。

（五）项目移交。

1.建立多元化退出机制。项目实施机构应根据政府授权，按照合同约定的移交形式、补偿方式、移交内容和标准，认真做好项目接管，保障项目设施持续运行，确保公共利益不受侵害。要依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。要按照合同约定，对项目建设情况和公共服务质量进行验收，逾期未完成或不符合标准的，应限期完工或整改，并采取补救措施或赔偿损失。如遇不可抗力或违约事件导致合作提前终止时，项目实施机构或政府指定部门应组建项目移交工作组，制定应急预案，妥善做好项目移交工作。

2.建立合作延长机制。PPP项目合作期满后确有必要延长的，按照有关规定经充分评估论证，报市政府批准后方可延长。

3.建立结果评价机制。项目移交完成后，市财政局、发改局应组织行业主管部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、PPP模式应用效果等进行绩效评价，并按相关规定公开评价结果。评价结果作为政府开展PPP管理工作的决策参考依据。

四、保障措施

（一）强化组织领导。市政府各有关部门要按照职能分工，负责相关领域具体工作，加强推广政府和社会资本合作模式的指导和监督。建立和完善工作协调机制，成立由市政府主要负责人任组长，市财政局、发改局、国土局、规划局、环保局、审计局、政府法制办等相关部门主要负责人为成员的政府PPP工作领导小组；加强组织机构建设，组建PPP专门管理机构，配备专职人员，承担本级政府和社会资本合作模式推广职责，提高专业水平和能力。每个项目也要成立由市政府分管负责人任组长，行业主管部门负责人任副组长，政府相关部门分管负责人为成员的PPP项目推进工作组，统筹PPP项目推进，协调解决项目推进中的重大问题和事项。

（二）部门分工协作。按照PPP工作协调机制，将工作任务以清单的形式分解到各相关部门，明确工作目标、时间节点，为项目手续办理开通“绿色通道”。财政部门要对财政资金进行预算管理、使用管理以及PPP项目信息监督管理，同时应会同有关部门，加强政策沟通协调和信息交流，完善体制机制。教育、科技、民政、人社、住建、城市管理、交通运输、水利、农业、林业、商务、文广新、卫计等行业主管部门，要结合本行业特点，积极运用PPP模式提供公共服务，探索完善相关监管制度体系。其他政府主管部门根据政府要求做好配合和监督工作，各主管部门之间各司其职，相互协调配合，有效推进项目进度，完成整个项目的实施。

（三）优化发展环境。完善投资者保护政策，维护社会资本的合法权益。加强能力建设和业务技能培训，注重专业人才培养，提升对PPP模式的理解和认识。强化舆论宣传引导，增强政府、社会和市场主体共识，为规范运用PPP模式提供理论支撑和经验借鉴，营造PPP规范发展的社会氛围。

（四）建立考核奖惩机制。将PPP规范运用工作纳入全市科学发展综合考核体系。对在PPP工作中做出突出贡献的单位和人员，给予表彰激励。建立PPP工作通报制度，定期对全市PPP项目进展情况进行督导调度。

附件:政府和社会资本合作（PPP）项目推进部门责任分解

乳山市人民政府办公室

2018年8月2日

（此件公开发布）

附件

政府和社会资本合作（PPP）项目推进

部门责任分解

为加快推进PPP项目建设，成立PPP工作领导小组，负责整个PPP项目的统筹和决策，负责完善工作机制、审核实施方案、审核PPP合同，组织协调和检查指导项目推进等工作。有关部门职责分工如下：

一、市政府办公室

1.成立项目PPP模式推进工作小组，完善项目协调机制；

2.授权项目实施机构及政府方出资代表；

3.审核实施机构提交的实施方案，审核通过后出具项目实施方案的批复文件；

4.如申报示范项目，由市政府或授权部门出具项目规范实施承诺书；

5.采购确认谈判结束后，政府对PPP项目合同进行审核，出具合同审核的批复文件；

6.将本项目政府可行性缺口补助付费纳入财政预算并由人大批准。

二、各项目实施机构

1.会同咨询服务机构等落实PPP项目实施方案、物有所值评价报告的编制并组织专家评审，完成项目论证工作；

2.负责办理项目可研、立项、节能等前期手续；

3.将项目实施方案及物有所值报告等提报市财政部门及市政府审核；

4.作为该项目的采购人，负责项目社会资本的招标采购工作（包括资格预审、招标采购、采购结果确认谈判、合同签署等），合理设定社会资本资格条件，组织专家评审，并与社会资本进行充分谈判，将项目中标信息进行公示和公告；

5.采购结束后与中选社会资本方签订《PPP项目合同》及在项目公司成立后，与项目公司重新签署项目合同或签署关于承继项目合同的补充合同；

6.负责该项目监理机构采购工作；

7.作为合同甲方参与项目投融资、建设、运营及移交等工作的监管，建立监管体系及后期绩效考核工作；

8.审核项目公司提供的运营维护方案，并监督实施情况；

9.监督社会资本或项目公司履行合同义务，检测项目产出绩效指标，并编制季报和年报报市财政局备案；

10.在项目执行过程中，负责协调解决合同修订、违约责任和争议协商等工作；

11.会同市财政局、发改局等职能部门，每3—5年对项目进行中期评估；

12.根据市政府安排组建项目移交工作小组，对项目资产进行评估和性能测试，代表市政府收回项目合同约定的项目资产和权益等。

三、市财政局

负责项目识别论证、社会资本的采购监管、将项目政府可行性缺口补助付费纳入年度财政预算及按约定付费等工作。

1.会同项目实施机构、市发改局等相关职能部门审核项目实施方案及项目物有所值评价报告，开展财政承受能力论证工作；

2.将本项目纳入PPP项目开发目录管理，负责项目入库及信息更新；

3.协助实施机构做好社会资本方的采购工作；

4.负责项目成本预算评审工作；

5.将本项目政府可行性缺口补助付费纳入财政预算并报政府审核，履行合同约定的政府支付义务；

6.对项目执行过程中的资金、股权、债权等运作进行全过程监督；

7.会同实施机构、市发改局等职能部门，每3—5年对项目进行中期评估；

8.项目移交完成后，进行项目后评价。

四、市政府方出资代表

1.代表政府方与中选社会资本方共同注册成立项目公司；

2.负责按照合同约定及时足额履行政府方股权支出责任；

3.以股东的身份进入项目公司三会（股东会、董事会、监事会）及参与项目公司的财务管理；

4.作为项目公司股东参与项目的建设、运营、维护及合同期满移交等工作，监督整个项目的运作实施。

五、市发改局

1.负责项目立项批复；

2.协助审核项目PPP模式实施方案；

3.及时跟踪监督项目的实施；

4.协助做好建立综合评价体系和项目中期评价。

六、市审计局

负责项目的审计监督工作。

七、市规划局

负责项目规划的批复等工作。

八、市国土局

负责项目用地手续的批复等工作。

九、市环保局

负责项目环评手续的批复等工作。

十、市政府法制办

1.负责项目PPP合同的审核；

2.做好项目实施过程中的监督检查工作。

十一、其他政府主管部门根据市政府要求做好配合和监督工作，各主管部门之间各司其职，相互协调配合，有效推进项目进度，完成整个项目的实施。