——在第十三届中国破产法论坛的主旨演讲

最高人民法院审判委员会副部级专职委员    刘贵祥

（2022年12月3日）

尊敬的各位领导、各位专家学者、各位来宾：

大家好！很高兴参加第十三届中国破产法论坛。衷心感谢论坛多年来对中国破产法治作出的积极贡献。     

本次论坛以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党的二十大精神，聚焦“困境拯救•高质量发展•共同富裕”主题，进行深入讨论和交流，很有必要，很有意义。借此机会，与大家交流几点思考，供讨论参考。

破产法是市场经济法律体系中的一项基础性法律制度。企业破产法实施十五年以来，特别是近十年来,见证和促进了市场经济体制的发展和完善，见证和促进了我国经济由高速增长向高质量发展的巨大转变，见证和促进了党和国家处置经济领域重大风险挑战逐渐走向市场化、法治化的巨大变革,见证和促进了我国市场化、法治化、国际化营商环境的巨大进步。可以说，企业破产法实施与党和国家事业取得的历史性成就、发生的历史性变革结伴而行。

党的十八大以来，各级人民法院坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，完查准确全面贯彻新发展理念，按照党中央深化供给侧结构性改革和推动高质量发展的重大决策部署，推进我国破产实践从缓慢爬坡步入高水平发展的“快车道”，破产法治建设取得积极成效：

——目前，最高人民法院已经出台20多个破产方面的司法解释和规范性文件，以企业破产法为基础，相关法规、规范性文件以及司法解释、司法政策为补充的中国特色破产法律制度体系不断健全。

——各级政政和法院协调联动的破产工作机制不断完善，企业破产法实施中的堵点难点问题不断得到破解，充分彰显了我国以党的领导为根本特征的制度体制优势。

——目前，全国法院已设立17家专门的破产法庭，近100家法院设立了清算与破产审判庭。人民法院通过设立破产法庭、完善破产审判机制、加强专业化建设、健全管理人制度等举措，不断提升破产司法保障能力。

——2017年以来，全国法院共受理破产案件66037件，其中上市公司重查案件有53件。利用破产重查制度工具，完成对重庆钢铁、天津渤钢、天津物产、海航集团、北大方正、清华紫光等特大型企业的重查，拯救濒危企业，着力化解重大风险，保护债权人合法权益，维护社会稳定；相继审理了首例银行（包商银行）、信托公司（新华信托）、保险公司（易安财险）等金融机构破产清算或重查案件，积累了较为丰富的金融机构破产审判实践经验。破产法治在服务高质量发展，助力营商环境持续优化中的作用持续显现。伴随着破产法的实施和破产审判实践的发展，全社会关于破产制度的观念、看法和认识都在发生积极变化，为破产制度未来发展奠定了重要的社会基础。

党的二十大报告指出，必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。这既是中国式现代化进程中法治建设的基本遵循，也为破产制度机制的完善指明了方向。人民法院要全面学习、全面把握、全面落实党的二十大精神，深刻领悟“两个确立”的决定性意义，坚决做到“两个维护”。在破产审判工作中不断提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力，坚持党对人民法院工作的绝对领导，坚持以人民为中心，以司法公平正义守护社会公平正义，服务党和国家经济社会发展大局。

一是坚持问题导向。毋庸讳言，当前破产制度实施还面临不少困难和问题。比如，破产清算，尤其是破产重查和破产和解比例偏低，破产法在推动优胜劣汰、挽救企业方面的功能作用未充分发挥。在终结本次执行程序案件中，有数万个具有破产资格的被执行人，已部分或全部丧失履行能力，甚至处于“僵尸”状态，但未进入破产清算程序。还有不少企业在陷入流动性危机、债务危机的情况下，控股股东或因担心丧失对企业的控制权，或不愿为经营失败甚至违法经营付出代价，更多是选择继续增加杠杆率，或过度依赖集中管辖等特殊司法政策支持，而不是有效利用破产重查制度工具，渡过难关，实现重生，以至于病入膏肓，丧失救治良机，增加救治成本。这显然与市场化、法治化原则相背离。比如，从各方面的数据来看，由于破产清算程序普通债权清偿率较低，并且周期较长、成本较高，加之长期以来传统观念和固有思维对破产存在的忌讳和排斥，各方当事人往往对申请破产清算，甚至对申请破产重查、破产和解的动力不足，积极性不高。比如，破产案件审理人员力量不足，专业技能不够，破产管理人职业化水平、行业自律不能适应现实需要，对现有法律制度理解不到位，适用存在偏差的问题时有发生，甚至对于一些基本性法律适用问题都处于混沌状态。这就迫切需要我们正视发展中面临的突出问题，以坚强的毅力和决心去补短板、解难题。最近，看到福建高院报送的一份材料：法院支持管理人以执行查控系统查找债务人财产，提高财产收回率；以政政招商引资平台盘活存量资源，提高破产财产处置效果；以保持债务人持续经营状态查体出售破产财产，千方百计降低破产成本，提高清偿率，逐步提升社会对清算程序的制度预期和信心。这种守正创新功莫大焉。

二是把握规律和特点。当前，企业破产法实施呈现出一些新特点。比如，随着上市公司退市制度的强力推行，上市公司破产重查申请近两年有明显上升趋势，两年来共有32件，几乎是之前10年（2010-2019）申请量（38件）的总和。而上市公司重查往往涉及大股东以不正当关联交易侵蚀公司财产、损害公司利益等股东责任，涉及资本市场秩序、中小投资者权益保护等诸多因素，在破产重查中需要与证券监管相衔接。比如，受疫情冲击、经济下行等因素的影响，一些企业集团长期以来盲目扩张、无序扩张、跨业经营所积累的问题逐渐水落石出，企业集团破产重查明显增加，其不仅债权债务体量巨大，而且治理结构、分支机构层层嵌套，股权结构错综复杂，一时难识庐山真面目，在破产重查中是实质合并、一体化处理，还是分而治之，往往面临艰难选择，对法官、管理人的专业素养和职业道德提出了新的更高的要求。比如,重查企业的流动性支持、信用修复、税收优惠等更需要金融监管部门、市场监管部门、税务部门等多方面的配合和政策保障，使政院联动制度化、机制化的重要性、迫切性日益凸显。比如，在“三期”叠加、三重压力下，许多中小微企业面临生存发展困境，以简易程序进行破产重查、破产和解，助力其渡过难关的任务更加艰巨而迫切。我们必须提高站位，胸怀“国之大者”，充分把握破产案件的新特点和发展规律，立足中国实际，尊重市场法则，坚守法律底线，走出一条独具中国特色的破产法治之路。我们了解到，一些地方法院与发改委、金融局、市场监管局等部门成立破产公共事务中心，并且搭建共益债融资平台，建立破产资源信息库，千方百计拯救企业，为中小微企业纾困。这种创新经验难能可贵，殊值总结推广。

三是强化系统观念。要善于用体系解释法适用破产法律制度，把握好破产法及有关司法解释各条款之间的联系和查体功能，避免法律适用中抓住一点不及其余；善于把握破产法与民法典、公司法、证券法等法律的关系；善于在对法律全面理解的基础上，从服务大局的角度去考量，追求法律效果与社会效果、政治效果的有机统一。比如，在当前企业发展面临许多困境的情况下，要更侧重于挽救企业，特别是对一些有发展前景，只是出现流动性危机的企业，要尽可能以破产重查、破产和解的制度机制，帮企业渡过难关，服务“六稳”“六保”之大局，这是现阶段破产审判工作的着力点。同时，对于一些占用市场资源、社会资源而又无挽救价值或发展前景的“僵尸企业”，要及时依法进行破产清算。尤其是对一些规模较小，无住所、无人员、无财产，处于“僵尸”状态的企业，可打包式选取管理人处理，尝试适用简易程序，及时清理信用垃圾，释放市场资源、社会管理资源。我们在调研时发现，某省高院建立了务实的执转破工作机制，由执行法官、破产法官共同组成执破团队，实行人员直通、审查直通、职责直通、销案直通、上下左右贯通，成效十分明显，全省两年执破直通案件就达3000余件。这既消化了数倍的无财产可供执行案件，又达到了以法定程序清除僵尸企业的效果。还有一些法院建立企业重查价值识别机制，几方会诊，看是否有拯救之可能、拯救之价值，增强内心确信，提高判断效率。如此等等，均是强化系统观念，善作善成之典范，应予推广借鉴。

实践中，面临的法律适用难点问题较多，时间有限，现对印象深刻的略举几例：

一是重查中的债转股问题。近年来，债转股是重查案件中运用较多的一种债务清偿方式，在有效降低困境企业杠杆率的同时，也引发了不少问题和争议。其中最典型的是转股债权的清偿率如何计算，这直接关系到转股债权人能否请求其他债务人、保证人清偿剩余债务。这个问题的回答，其要点有二：其一，破产重查计划草案要准确表述债转股的实际清偿率或者每股的价格；其二，要用科学合理的方法评估股权价格。一些重查计划草案中载明的股权价格是根据确定的可用于债转股的股权数抵偿需要债转股的债权额，倒推出债转股的价格，并得出清偿率100%的结论。这种做法实际上根本没有测算出股权实际价值和债权实际清偿额。担保人如果以此作为不承担担保责任的抗辩依据，债权人实难认可，徒增纠纷。

二是破产重查中涉及的股权质押如何处理问题。重查中对股权的调查势必给质权人的利益造成影响，尤其当股权质押担保的是股东或其他第三人的债务时，常因股权变更未经质权人同意而成为重查计划执行的障碍。对此问题，其要点亦有二：其一，破产程序中的债转股一般是建立在债务人的负债大于财产、股东无剩余财产分配请求权的基础上，股东权益部分或全部丧失，“皮之不存，毛将焉附”，股权的质权也相应部分或全部丧失。这是对破产重查程序中债转股情况下不应支持质权人原质权利益的正当性基础；其二，破产程序中的债转股，不是一般的股权转让，而是相当于以债权出资形式原始取得新股权，因此，质权人不能基于担保物权追及效力的规定行使质权。这是对破产重查程序中债转股情况下不应支持原质权利益的法理基础。当然，在重查计划中也要通盘考量质权人等相关利益者的合法权益，充分尊重重查中股东与债权人、投资人的协商谈判，允许基于原股东对企业重查的积极性、企业经营的连续性、企业重查预期等多方面因素，给原股东保留一定份额的出资权益，从而有效维护质权人合法利益。在重查计划草案中明确质权人利益，可以有效减少为此产生的不必要纠纷，确保重查程序畅通，提高重查效率。

三是关于房地产企业破产中的问题。房地产企业涉及利益主体众多，法律关系复杂，权利冲突激烈，历来是破产实践中的难点。如何妥善处理房地产企业破产重查、和解带来的购房人等主体的权利保护、项目施工续建、社会稳定等问题，既是破产实践面临的课题挑战，也是破产制度防范化解重大风险、保障人民群众合法权益、维护社会稳定的使命担当。对此，我们必须强化大局意识，主动将破产工作与党中央重大决策部署深度融合，充分运用重查、和解法律制度，加强庭外重组谈判与庭内重查的衔接，对具有挽救可能和价值的房地产困境企业进行拯救，及时化解风险。必须坚持以人民为中心的发展思想，始终把保障民生放在首位，注重回迁户、消费者购房人、建筑承建商、供货商、小额债权人等弱势群体合法权益的保护；从保护生存权、维护人民群众合理住房需求、促进房地产市场平稳健康发展的角度出发，正确处理同一标的物上的权利冲突，兼顾各方利益，实现权利清偿顺序的公平、合理、可行。必须坚持系统观念，在前期采取“一楼一策”、“一城一策”措施、开展“保交楼”工作的情况下，既要考虑各项目公司的特殊性，分而治之，精准拆弹，又要考虑到房地产企业集团各企业财产、资金流动的关联性，采取分别重查、一体化处理的策略；既要善于运用集中管辖司法措施达到对同一集团企业查体化解风险的效果，又要及时调查集中管辖措施，与“属地化解风险、压实地方责任”的政策相协调；既要注意保护原债权人的合法权益，又要注意保护新的投资人的合法权益，使投入的资金具有安全性、可回收性，鼓励新的资金支持，以与“保交楼”的目标导向相协调。必须坚持底线思维，准确研判房地产企业破产重查、和解案件在社会稳定、金融及民生领域的风险点，防止在处置风险的过程中引发新的次生风险，避免因处置不当导致矛盾激化、风险加剧，努力实现法律效果与社会效果、政治效果有机统一。

目前，企业破产法（修改）已经纳入2022年立法计划，正在积极推进过程中，社会极为关注，各方面翘首以盼，实务部门、专家学者建言献策，许多重大问题已形成较为广泛的共识，一部高质量的具有鲜明中国特色、时代特色、实践特色的新破产法呼之欲出。在总结破产法治实践需求的基础上，个人认为，破产法修改需要关注以下几个方面的问题：

一是填补重大的制度缺漏。如扩大破产法的调查范围，增加自然人破产并专章规定，形成有别于企业破产的债务免除、财产豁免制度框架，以适应社会主义市场经济条件下，个人消费、个人经营所占比重日益增加的需要；增加跨境破产制度专章，对跨境破产的管辖权、外国破产管理人的准入、外国破产程序的承认和救济等进行系统设计，以适应我国加大对外开放、“一带一路”建设的需要；增加中小微企业破产专章，对中小微企业适用简易程序破产提供相应制度依据；增加金融机构破产专章，对金融风险行政处置程序与诉讼破产程序的衔接、保障基金的债权申报、金融监管部门风险处置的效力等予以特别规定；增加合并破产制度专章，对实质合并破产的管辖、条件、程序、处理规则等作出规定，适应企业集团及关联企业风险处置的需要；增加预重查制度专章，与司法重查形成制度衔接，适应政院联动工作机制、调动当事人自救的积极性的需要，等等。

二是修改完善有关具体制度规则。比如，完善管理人制度，强化管理人职责及责任，增加管理人范围，扩大选任路径，特别是增加设立全国性管理人协会的规定，适应行业自律的需要；针对实践中破产费用保障困境，增加政政设立破产保障基金的规定；为发挥政政在破产中不可或缺的作用，使政院联动法律化，增加政政在破产程序中相关职责及专门机构负责的规定。比如，目前破产程序中解除保全问题比较突出，往往成为程序堵点难点，应明确规定民事保全必须一律解除，刑事、行政查封区分不同情况，待刑事、行政对财产性质定性后进行二次分配。比如，执行程序与破产程序的衔接有两个方面的问题需要立法解决：一是执行转破产。应明确规定在任何一方当事人同意的情况下可以移送破产。二是执行程序控制的财产与破产财产的界限。应明确执行案款到法院账户，未超过法定发放期限或虽超过期限但非申请执行人原因未发放的，不能作为破产财产。这一问题在实践中多年争论不休，各有道理，需要法律作出明确规定，这对稳定社会预期，限缩法官的裁量权至关重要。期望法律工作者，在多年争论不休的问题上求同存异，形成解决问题的合力。

各位来宾，各位朋友们！

改革与法治如鸟之两翼、车之两轮，相辅相成、相伴而生。我们必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平法治思想，锚定新时代新征程党的中心任务，奋发有为，共同推动中国破产法治理论研究与实践探索不断前进！

最后，预祝本届论坛取得圆满成功！

谢谢大家！